永昌三十五年的夏天，洛阳的暑气似乎也侵入了皇城东南角那间原本尚算清静的议事堂。咨政院运行近一年，最初的谨慎与新奇逐渐褪去，各种在草创期被理想光辉掩盖的矛盾、弊端、混乱，如同夏日池塘下的淤泥，被骄阳一晒，纷纷翻涌上来，散发出令人不适的气息。
混乱，首先体现在议事过程本身。
最初的规程虽有，但毕竟粗疏。面对具体议题，尤其是涉及多方切身利益的复杂议题时，争吵、离题、人身攻讦、冗长发言，几乎成了常态。主持议事的狄仁杰固然威望足够，但他身为首辅，国事繁忙，不可能日日坐镇。更多时候，是由几位副职主持，面对那些身份特殊、背后各有倚仗的咨政员，往往力不从心。
这一日，议的是关于漕运货物“过税”税率的调整。户部提议，为平衡各地税赋，鼓励货物流通，拟对几条主要漕运线路的货物“过税”（即通过税）进行微调，有的略增，有的略减。
议题一出，立刻炸开了锅。
“荒谬！我淮南道所产绸缎、稻米，北上皆走汴水。汴水过税本就偏高，如今还要再加？岂不是要我淮南物产困死本道，不得流通？” 一位来自淮南的绸缎商兼乡绅代表拍案而起，他是新近补选入咨政院的，火气正旺。
“哼，淮南物产丰饶，稍加过税，有何不可？我河北道连年遭灾，民生凋敝，正需商税补充。且汴水畅通，加税些许，于你等不过九牛一毛，却可惠及河北百姓，有何不可？” 一位河北籍的致仕官员立刻反驳，他背后站着几位河北籍的咨政员，包括一位在河北有大量田产和商铺的勋贵代表。
“岂有此理！你这是‘慷他人之慨’！” 淮南代表气得胡子乱翘，“河北遭灾，朝廷自有赈济，何以要损我淮南以补河北？此非劫富济贫，实乃不公！”
“普天之下，莫非王土！皆为朝廷子民，分什么彼此？淮南富庶，正该多出力！” 河北方寸步不让。
很快，争论从汴水税率，蔓延到其他水道，又牵扯出各地物产差异、历史负担、乃至地方官员能力等不相干的话题。来自江南的咨政员抱怨北方漕吏索贿；山东的代表则指责南方商人囤积居奇，哄抬粮价。场面逐渐失控，主持议事的礼部侍郎几次敲击醒木，高声喝止，效果寥寥。最后，还是一位脾气火爆的山东老军官代表，与那位江南商贾代表言语不和，险些上演全武行，被众人死死拉住，会议不欢而散。税率调整的议题，连个像样的讨论都未完成，遑论形成一致意见了。
效率之低下，令人扼腕。一个相对简单的漕运税率调整，争论数日未有结果。而更多涉及面广、利害纠葛深的议题，如“是否放宽对民间开矿的禁令”、“如何处置边境淤滞的互市”、“地方常平仓籴粜细则”等，更是常常陷入无休止的争吵和拖延。各执一词，互不相让，会议往往从早晨开到午后，除了制造一堆噪音和消耗大量茶水点心，几乎难以达成任何有建设性的共识。呈报上去的条陈，要么是相互矛盾的观点罗列，要么是含糊其辞、避重就轻的敷衍之语，让政事堂诸公看得眉头紧锁，徒叹奈何。
比议事混乱更甚的，是咨政员群体内部及其与外界关系的复杂化，以及由此滋生的“争权夺利”之象。
咨政员虽无实权，但“能够面陈圣听”、“可议论国事”的名头，本身就是一种稀缺的政治资本和影响力。很快，各色人等便开始打起了主意。
首先是在咨政员遴选中，钻营请托之风渐起。最初的五十人，大多是狄仁杰、宋璟等人亲自把关，从各地、各业中挑选的“德望”或“明时务”者。但运行一段时间后，这个位置的价值被越来越多的人看清。一些地方豪强、富商巨贾，开始想方设法要将自己或代理人塞进去。他们或走通朝中门路，或贿赂负责推举的地方官员，或利用同乡、同年的关系网络，试图影响下一次咨政员的递补和轮换。勋贵集团中，也出现了分化，有些开明者认真履职，有些则将此视为维护家族特权的又一个阵地，或干脆派些不学无术的子侄来“镀金”，会上要么一言不发，要么胡搅蛮缠。
更有甚者，一些咨政员开始利用这个身份，为自己或背后势力牟利。那位来自河北的致仕官员，在几次关于河北灾后重建款项使用的议事中，不遗余力地为家乡争取，甚至不惜夸大灾情，贬低其他地区的需求，其偏袒之心，昭然若揭。有商贾代表，在议论市舶司条例时，暗中为自己经营的货物品类争取更低的税率，被精于算账的王元宝当场以数据戳穿，闹得灰头土脸。还有个别咨政员，将院内讨论的、本不该外泄的议题或观点，透露给相关利益方，甚至以此收受好处，为人“发声”。虽然尚未有确凿证据，但风言风语已然在洛阳官场和市井间流传。
咨政院内部也开始出现派系分野的苗头。最初的“勋贵”、“官员”、“学者”、“士绅工商”四大类划分，在实际运行中很快被更具体的利益纽带所打破。漕运利益相关的咨政员（无论出身），会在漕运议题上抱团；与边境贸易相关的，会在互市议题上形成默契；出身江南的，往往在涉及江南的议题上同气连枝；而一些理念相近、都推崇“重农抑商”或“鼓励工商”的咨政员，也会跨越出身界限，互相声援。这种基于利益或理念的临时组合，使得议事更加复杂，往往一个议题就能激化出多个小团体，相互攻讦，难以妥协。
“简直是乌烟瘴气！” 政事堂内，一位对咨政院素来不满的老臣，将一摞杂乱无章的咨政院议事纪要摔在案上，“争吵不休，议而不决！更有甚者，假公济私，结党营私！长此以往，国将不国！狄公，宋公，当初你们力主设立此院，如今可看到成效了？尽是些添乱的本事！”
狄仁杰眉头深锁，看着手中另一份关于某咨政员疑似收受地方贿赂、为其陈情的密报，沉默不语。宋璟则沉声道：“事在人为，初生之物，难免有乱。关键在于立规矩，严惩戒，导其向善。咨政院初设，本为广开言路，疏解下情。如今有宵小欲借此谋私，乃意料中事，岂能因噎废食？当务之急，是完善规程，加强监察，清理害群之马！”
“清理？谈何容易！” 老臣愤然，“无凭无据，仅凭风闻，如何清理？且那些人背后，哪个没有点根脚？牵一发而动全身！”
争论在政事堂内同样激烈。反对咨政院的声音再次高涨，认为其已成“藏污纳垢之地”、“徒耗国帑”、“紊乱朝纲”，请求裁撤或大幅限制其权力的奏疏，又开始悄悄增多。
就连一直坚定支持咨政院的王元宝，私下里也感到疲惫和困惑。议事的低效与争吵让他心力交瘁，而院内渐起的钻营与私利之风，更让他感到不安。一次休会时，他对着几位比较谈得来的商贾、乡绅同僚叹道：“诸位，我等来此，本是为国建言，为民请命。可如今……你看那刘员外（指那位为家乡夸大灾情的致仕官员），句句不离河北，仿佛朝廷亏欠他乡里多少！还有那周掌柜，议论市舶司条例时，那点子私心，谁看不出来？如此下去，我等所言，还有几分公心？朝廷还能信我们几分？”
一位老成些的乡绅低声道：“王兄，水至清则无鱼。有人的地方，就有私心。咨政院非仙家洞府，岂能免俗？关键在于，要有规矩管着，让私心不能明目张胆，让公议仍为主流。只是如今这规矩……唉，还是太粗疏了。狄相国日理万机，岂能事事亲为？需得有个更细致、更严密的章程才好。”
这番话，说到了许多尚有公心、真正希望咨政院能发挥作用的咨政员心坎里。他们开始意识到，仅有“畅所欲言”的初衷是远远不够的，没有严密的规则约束和有效的组织引导，所谓的“议事”，很容易滑向无序的争吵和私利的角斗场。
这混乱的一切，自然也传到了深居简出、健康时好时坏的梁国公李瑾耳中。这一日，狄仁杰和宋璟联袂来到梁国公府探病，同时也带着深深的忧虑，向李瑾禀报了咨政院近期面临的困境。
听完狄仁杰的详细描述，斜倚在榻上的李瑾，脸上并无太多意外之色，只是那因病痛而略显憔悴的眼中，闪过一丝了然与思索。
“仁杰，广平（宋璟字），莫要焦急，更不可因此动摇。” 李瑾的声音有些虚弱，但语气却异常平稳，“此等乱象，乃意料中事，甚至可说是必经之途。”
“哦？国公早有预见？” 宋璟问道。
李瑾微微点头，目光似乎穿透了屋顶，望向遥远的地方：“将不同出身、不同利益、不同理念之人，聚于一堂，使之议论国事……此乃亘古未有之创举。人性本私，聚之则必有争。初时或因新奇、或因敬畏而收敛，时日稍长，则本性必露。争发言之机，是为一乱；争议题之利，是为二乱；借身份谋私，是为三乱；因理念而党同伐异，是为四乱……如今所见，不过初露端倪罢了。”
狄仁杰叹道：“国公明鉴。如今院内议事，确如市井争吵，各执一词，难以形成共识，效率低下。院外则钻营请托之风渐起，咨政员良莠不齐，恐污此院清名，亦损朝廷威信。朝中反对之声，再次鹊起。下官与广平虽竭力维持，然深感规矩不立，后患无穷。”
“规矩……” 李瑾喃喃重复着这个词，眼中闪过一丝微弱却锐利的光芒，“不错，无规矩不成方圆。咨政院之设，本意是开一口，疏壅塞。然若开口而无堤防，则成泛滥之祸；疏塞而无沟渠，则成漫溢之灾。如今开口已开，壅塞稍疏，接下来，便是筑堤防、挖沟渠的时候了。”
他喘了口气，示意侍从将他扶起一些，继续道：“咨政院之乱，根子在‘无规’或‘规不细’。议事如何有序？发言孰先孰后？时间如何限定？议题如何设定？争论如何裁决？意见如何汇总？咨政员如何遴选、监督、汰换？若有徇私、泄密、攻讦，又当如何惩处？……这些，都需有明文规定，公之于众，人人遵守。规矩要细，要严，要可操作。尤其要防范结党营私、借机牟利。咨政员可陈情，可建言，但绝不可将院内所议，作为个人或家族谋利之阶。此线，必须划清，违者严惩不贷。”
狄仁杰与宋璟对视一眼，精神一振。他们来找李瑾，正是希望这位制度的开创者，能为陷入混乱的咨政院指出一条明路。李瑾所言，句句切中要害。
“此外，” 李瑾缓了缓，又道，“咨政院非决策之所，其意见仅供参酌。然如何参酌？朝廷需有反馈。重大议题，咨政院议论后，朝廷无论采纳与否，最好能有明示，简述理由。如此，咨政员方知其所言非虚掷，朝廷亦显兼听之明。此乃良性循环之要。”
“国公所言极是！” 宋璟抚掌道，“有规可依，有惩可惧，有反馈可期，则咨政院可渐入正轨。只是这具体规程……”
李瑾微微阖眼，似在回忆，又似在构思。片刻，他睁开眼，对侍立一旁、一直默默记录的上官婉儿道：“婉儿，取纸笔来。我将所思所虑，草拟一份《咨政院议事规要》大略，供仁杰、广平参详完善。至于咨政员之遴选、监督、惩处等法，亦需另行拟定……”
窗外的蝉鸣聒噪不休，而病榻上的老人，却开始以惊人的专注，为那个他一手推动诞生、如今正陷入混乱和质疑的新生机构，构思着能够约束其行为、引导其方向、保障其存续的“规矩”。他知道，这“磨合中的乱”是痛苦的，却是新事物成长无法避免的阵痛。而他能做的，就是在阵痛中，为其接生出一套相对坚固的“骨骼”与“血脉”，至于它未来能否真正成活、成长，则要看后来者的智慧与这个古老帝国的气运了。
混乱，首先体现在议事过程本身。
最初的规程虽有，但毕竟粗疏。面对具体议题，尤其是涉及多方切身利益的复杂议题时，争吵、离题、人身攻讦、冗长发言，几乎成了常态。主持议事的狄仁杰固然威望足够，但他身为首辅，国事繁忙，不可能日日坐镇。更多时候，是由几位副职主持，面对那些身份特殊、背后各有倚仗的咨政员，往往力不从心。
这一日，议的是关于漕运货物“过税”税率的调整。户部提议，为平衡各地税赋，鼓励货物流通，拟对几条主要漕运线路的货物“过税”（即通过税）进行微调，有的略增，有的略减。
议题一出，立刻炸开了锅。
“荒谬！我淮南道所产绸缎、稻米，北上皆走汴水。汴水过税本就偏高，如今还要再加？岂不是要我淮南物产困死本道，不得流通？” 一位来自淮南的绸缎商兼乡绅代表拍案而起，他是新近补选入咨政院的，火气正旺。
“哼，淮南物产丰饶，稍加过税，有何不可？我河北道连年遭灾，民生凋敝，正需商税补充。且汴水畅通，加税些许，于你等不过九牛一毛，却可惠及河北百姓，有何不可？” 一位河北籍的致仕官员立刻反驳，他背后站着几位河北籍的咨政员，包括一位在河北有大量田产和商铺的勋贵代表。
“岂有此理！你这是‘慷他人之慨’！” 淮南代表气得胡子乱翘，“河北遭灾，朝廷自有赈济，何以要损我淮南以补河北？此非劫富济贫，实乃不公！”
“普天之下，莫非王土！皆为朝廷子民，分什么彼此？淮南富庶，正该多出力！” 河北方寸步不让。
很快，争论从汴水税率，蔓延到其他水道，又牵扯出各地物产差异、历史负担、乃至地方官员能力等不相干的话题。来自江南的咨政员抱怨北方漕吏索贿；山东的代表则指责南方商人囤积居奇，哄抬粮价。场面逐渐失控，主持议事的礼部侍郎几次敲击醒木，高声喝止，效果寥寥。最后，还是一位脾气火爆的山东老军官代表，与那位江南商贾代表言语不和，险些上演全武行，被众人死死拉住，会议不欢而散。税率调整的议题，连个像样的讨论都未完成，遑论形成一致意见了。
效率之低下，令人扼腕。一个相对简单的漕运税率调整，争论数日未有结果。而更多涉及面广、利害纠葛深的议题，如“是否放宽对民间开矿的禁令”、“如何处置边境淤滞的互市”、“地方常平仓籴粜细则”等，更是常常陷入无休止的争吵和拖延。各执一词，互不相让，会议往往从早晨开到午后，除了制造一堆噪音和消耗大量茶水点心，几乎难以达成任何有建设性的共识。呈报上去的条陈，要么是相互矛盾的观点罗列，要么是含糊其辞、避重就轻的敷衍之语，让政事堂诸公看得眉头紧锁，徒叹奈何。
比议事混乱更甚的，是咨政员群体内部及其与外界关系的复杂化，以及由此滋生的“争权夺利”之象。
咨政员虽无实权，但“能够面陈圣听”、“可议论国事”的名头，本身就是一种稀缺的政治资本和影响力。很快，各色人等便开始打起了主意。
首先是在咨政员遴选中，钻营请托之风渐起。最初的五十人，大多是狄仁杰、宋璟等人亲自把关，从各地、各业中挑选的“德望”或“明时务”者。但运行一段时间后，这个位置的价值被越来越多的人看清。一些地方豪强、富商巨贾，开始想方设法要将自己或代理人塞进去。他们或走通朝中门路，或贿赂负责推举的地方官员，或利用同乡、同年的关系网络，试图影响下一次咨政员的递补和轮换。勋贵集团中，也出现了分化，有些开明者认真履职，有些则将此视为维护家族特权的又一个阵地，或干脆派些不学无术的子侄来“镀金”，会上要么一言不发，要么胡搅蛮缠。
更有甚者，一些咨政员开始利用这个身份，为自己或背后势力牟利。那位来自河北的致仕官员，在几次关于河北灾后重建款项使用的议事中，不遗余力地为家乡争取，甚至不惜夸大灾情，贬低其他地区的需求，其偏袒之心，昭然若揭。有商贾代表，在议论市舶司条例时，暗中为自己经营的货物品类争取更低的税率，被精于算账的王元宝当场以数据戳穿，闹得灰头土脸。还有个别咨政员，将院内讨论的、本不该外泄的议题或观点，透露给相关利益方，甚至以此收受好处，为人“发声”。虽然尚未有确凿证据，但风言风语已然在洛阳官场和市井间流传。
咨政院内部也开始出现派系分野的苗头。最初的“勋贵”、“官员”、“学者”、“士绅工商”四大类划分，在实际运行中很快被更具体的利益纽带所打破。漕运利益相关的咨政员（无论出身），会在漕运议题上抱团；与边境贸易相关的，会在互市议题上形成默契；出身江南的，往往在涉及江南的议题上同气连枝；而一些理念相近、都推崇“重农抑商”或“鼓励工商”的咨政员，也会跨越出身界限，互相声援。这种基于利益或理念的临时组合，使得议事更加复杂，往往一个议题就能激化出多个小团体，相互攻讦，难以妥协。
“简直是乌烟瘴气！” 政事堂内，一位对咨政院素来不满的老臣，将一摞杂乱无章的咨政院议事纪要摔在案上，“争吵不休，议而不决！更有甚者，假公济私，结党营私！长此以往，国将不国！狄公，宋公，当初你们力主设立此院，如今可看到成效了？尽是些添乱的本事！”
狄仁杰眉头深锁，看着手中另一份关于某咨政员疑似收受地方贿赂、为其陈情的密报，沉默不语。宋璟则沉声道：“事在人为，初生之物，难免有乱。关键在于立规矩，严惩戒，导其向善。咨政院初设，本为广开言路，疏解下情。如今有宵小欲借此谋私，乃意料中事，岂能因噎废食？当务之急，是完善规程，加强监察，清理害群之马！”
“清理？谈何容易！” 老臣愤然，“无凭无据，仅凭风闻，如何清理？且那些人背后，哪个没有点根脚？牵一发而动全身！”
争论在政事堂内同样激烈。反对咨政院的声音再次高涨，认为其已成“藏污纳垢之地”、“徒耗国帑”、“紊乱朝纲”，请求裁撤或大幅限制其权力的奏疏，又开始悄悄增多。
就连一直坚定支持咨政院的王元宝，私下里也感到疲惫和困惑。议事的低效与争吵让他心力交瘁，而院内渐起的钻营与私利之风，更让他感到不安。一次休会时，他对着几位比较谈得来的商贾、乡绅同僚叹道：“诸位，我等来此，本是为国建言，为民请命。可如今……你看那刘员外（指那位为家乡夸大灾情的致仕官员），句句不离河北，仿佛朝廷亏欠他乡里多少！还有那周掌柜，议论市舶司条例时，那点子私心，谁看不出来？如此下去，我等所言，还有几分公心？朝廷还能信我们几分？”
一位老成些的乡绅低声道：“王兄，水至清则无鱼。有人的地方，就有私心。咨政院非仙家洞府，岂能免俗？关键在于，要有规矩管着，让私心不能明目张胆，让公议仍为主流。只是如今这规矩……唉，还是太粗疏了。狄相国日理万机，岂能事事亲为？需得有个更细致、更严密的章程才好。”
这番话，说到了许多尚有公心、真正希望咨政院能发挥作用的咨政员心坎里。他们开始意识到，仅有“畅所欲言”的初衷是远远不够的，没有严密的规则约束和有效的组织引导，所谓的“议事”，很容易滑向无序的争吵和私利的角斗场。
这混乱的一切，自然也传到了深居简出、健康时好时坏的梁国公李瑾耳中。这一日，狄仁杰和宋璟联袂来到梁国公府探病，同时也带着深深的忧虑，向李瑾禀报了咨政院近期面临的困境。
听完狄仁杰的详细描述，斜倚在榻上的李瑾，脸上并无太多意外之色，只是那因病痛而略显憔悴的眼中，闪过一丝了然与思索。
“仁杰，广平（宋璟字），莫要焦急，更不可因此动摇。” 李瑾的声音有些虚弱，但语气却异常平稳，“此等乱象，乃意料中事，甚至可说是必经之途。”
“哦？国公早有预见？” 宋璟问道。
李瑾微微点头，目光似乎穿透了屋顶，望向遥远的地方：“将不同出身、不同利益、不同理念之人，聚于一堂，使之议论国事……此乃亘古未有之创举。人性本私，聚之则必有争。初时或因新奇、或因敬畏而收敛，时日稍长，则本性必露。争发言之机，是为一乱；争议题之利，是为二乱；借身份谋私，是为三乱；因理念而党同伐异，是为四乱……如今所见，不过初露端倪罢了。”
狄仁杰叹道：“国公明鉴。如今院内议事，确如市井争吵，各执一词，难以形成共识，效率低下。院外则钻营请托之风渐起，咨政员良莠不齐，恐污此院清名，亦损朝廷威信。朝中反对之声，再次鹊起。下官与广平虽竭力维持，然深感规矩不立，后患无穷。”
“规矩……” 李瑾喃喃重复着这个词，眼中闪过一丝微弱却锐利的光芒，“不错，无规矩不成方圆。咨政院之设，本意是开一口，疏壅塞。然若开口而无堤防，则成泛滥之祸；疏塞而无沟渠，则成漫溢之灾。如今开口已开，壅塞稍疏，接下来，便是筑堤防、挖沟渠的时候了。”
他喘了口气，示意侍从将他扶起一些，继续道：“咨政院之乱，根子在‘无规’或‘规不细’。议事如何有序？发言孰先孰后？时间如何限定？议题如何设定？争论如何裁决？意见如何汇总？咨政员如何遴选、监督、汰换？若有徇私、泄密、攻讦，又当如何惩处？……这些，都需有明文规定，公之于众，人人遵守。规矩要细，要严，要可操作。尤其要防范结党营私、借机牟利。咨政员可陈情，可建言，但绝不可将院内所议，作为个人或家族谋利之阶。此线，必须划清，违者严惩不贷。”
狄仁杰与宋璟对视一眼，精神一振。他们来找李瑾，正是希望这位制度的开创者，能为陷入混乱的咨政院指出一条明路。李瑾所言，句句切中要害。
“此外，” 李瑾缓了缓，又道，“咨政院非决策之所，其意见仅供参酌。然如何参酌？朝廷需有反馈。重大议题，咨政院议论后，朝廷无论采纳与否，最好能有明示，简述理由。如此，咨政员方知其所言非虚掷，朝廷亦显兼听之明。此乃良性循环之要。”
“国公所言极是！” 宋璟抚掌道，“有规可依，有惩可惧，有反馈可期，则咨政院可渐入正轨。只是这具体规程……”
李瑾微微阖眼，似在回忆，又似在构思。片刻，他睁开眼，对侍立一旁、一直默默记录的上官婉儿道：“婉儿，取纸笔来。我将所思所虑，草拟一份《咨政院议事规要》大略，供仁杰、广平参详完善。至于咨政员之遴选、监督、惩处等法，亦需另行拟定……”
窗外的蝉鸣聒噪不休，而病榻上的老人，却开始以惊人的专注，为那个他一手推动诞生、如今正陷入混乱和质疑的新生机构，构思着能够约束其行为、引导其方向、保障其存续的“规矩”。他知道，这“磨合中的乱”是痛苦的，却是新事物成长无法避免的阵痛。而他能做的，就是在阵痛中，为其接生出一套相对坚固的“骨骼”与“血脉”，至于它未来能否真正成活、成长，则要看后来者的智慧与这个古老帝国的气运了。
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